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司法责任制中的执行责任认定问题
司法责任制中的执行责任认定问题
以建立执行法官职务评判委员会为例
作者:朱达  发布时间:2017-12-14 15:05:26 打印 字号: | |

司法责任制中执行责任的划分与落实——以建立执行法官职务评判委员会为例

论文提要:

建立和完善司法责任制的目的,是为了贯彻中央关于深化司法体制改革的总体部署,优化审判资源配置,明确审判组织权限,对其他各项改革事项均具有及其重要的影响。司法责任制要求必须以审判责任制为核心,以科学的审判权力运行机制为前提。在与审判相关联的执行工作中,将司法责任制有效落实到实处,对于明晰执行权限和执行法官职责,确保人民法院依法独立公正行使执行权,具有同样重要的意义。

要落实执行责任,首先需要将执行责任划分为以下几个层次,然后依照责任划分细化,结合司法员额制,通过推进员额制改革,建立一种退场机制来完善执行责任制的落实。在落实执行责任过程中,有必要结合我国现阶段的司法实际,区分执行工作与审判工作在具体实际中的不同定位,建议通过建立执行法官职务评判委员会的方式对有关执行行为加以公正的评判,从而既保障了执行法官依法行使职权的权利,又有效防止滥执行或怠于执行的不良后果发生。

本文包括注释在内共8610字。


主要创新观点

2015921日,最高人民法院公布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》提出将主观过错与客观行为相结合,责任与保障相结合作为审判责任认定的基本原则。明确落实了审判责任范围、审判责任承担对象以及违法责任的追究程序等具体规定,标志着司法责任制在全国范围内普遍推进。

对于与审判相对应的执行程序,也属于适用该意见规定的范围,但对于在执行工作中经常遇到的执行不能、错误查封、错误处分或者是否超标的查封等问题,需要结合主观过错和客观行为进行认定时,其情况往往十分复杂,直接适用该规定第2728条较为困难。因此有必要完善细化审判委员会的运行机制,建立一个评判执行法官执行行为的专门委员会来完善认定有争议执行行为这一法律程序。我国台湾地区《法官法》设置的法官评鉴委员会制度,涉及由法官、检察官、律师、学者及社会公正人士群体票选产生,按照三、一、三、四的人数组成的专业委员会,其评鉴机制的启动和运行具有一定的社会公信力并可使员额法官自行退场。该制度对我国司法体制改革中的执行行为责任认定制度构建,具有一定参考价值。


一、绪论

我国《法官法》第十一章以列举的形式规定了十三项禁止性行为以及应当给予的具体处分,但该法并未给出具体的处分权限和程序。2015921日,最高人民法院发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,明确了审判责任的前提、基础、范围、规则、程序、保障等主要问题,不仅规定了依纪依法追究违法审判责任的情形,还特别规定了不得作为错案进行责任追究的情形。

然而,列举式条款往往不能涵盖司法工作实际的方方面面,法律的滞后性也决定了制定法不可能预判未来发生具体情况。这就需要在将具体的责任进行划分并加以落实中,不能过分关注形式而忽略实质内容,习近平总书记指出:推进司法体制改革要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子。中央政法委书记孟建柱同志在2016718日至19日召开的全国司法体制改革推进会上也指出,司法责任制改革是司法领域一场深刻的自我革命,改的是体制机制,革的是利益格局,伤筋动骨在所难免。

因此,要打通筋脉,将司法责任制推进到全国各级法院的具体工作中,必然面临着各种各样的困难。在现有的制度规定不足以满足未来的法律活动时,首先要做的就是正确地对审判责任进行划分,从而使有关规定得到落实。

在具体实践领域,执行责任既可以与审判责任相区分,又不能将二者片面地理解成相互对立的两个部分。就如同执行程序作为审判程序的后续行为,在我国当前的司法实际中,有一部分规范审判程序的法律法规对于执行程序仍旧适用,但由于作为执行依据的法律文书已经生效,所以在执行过程中,执行法官的判断权受到了限制,这就要求其不得为超出生效法律文书范围的行为。不过执行行为本身虽然有生效法律文书背书,但这种行为并不是机械的重复,而是存在各种的可能,因此需要对执行责任进行划分。

二、执行责任的划分

为有效规制执行行为,明确执行责任,需要对其进行划分,依照执行责任所对应的结果,可以划分为以下三种情况: 

(一)免责

《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第28条明确规定了:因下列情形之一,导致案件按照审判监督程序提起再审后被改判的,不得作为错案进行责任追究:(1)对法律、法规、规章、司法解释具体条文的理解和认识不一致,在专业认知范围内能够予以合理说明的;(2)对案件基本事实的判断存在争议或者疑问,根据证据规则能够予以合理说明的;(3)当事人放弃或者部分放弃权利主张的;(4)因当事人过错或者客观原因致使案件事实认定发生变化的;(5)因出现新证据而改变裁判的;(6)法律修订或者政策调整的;(7)裁判所依据的其他法律文书被撤销或者变更的;(8)其他依法履行审判职责不应当承担责任的情形。其中除了该条第(2)项在执行程序中不涉及,第(4)项一般通过申请人、被执行人或第三人提起再审程序也与执行程序本身无关外,也可以作为不得对执行法官执行行为进行责任追究的情形,当出现以上规定的事由时,可以直接对执行法官符合上述情形的执行行为,予以免责。

    (二)督促

    除了法定应该免责的事由外,有鉴于执行行为的特殊性,社会对于执行行为的非议主要集中在滥执行和怠于执行两个方面。对于执行案件存在重大过失,损害当事人合法权益;违反职务上的义务、怠惰或言行不检,产生不良影响的;严重违反办案程序规定,情节较重的;无正当理由延迟执行程序,导致影响当事人权益,情节较重的;违反法官职业伦理的,都可以按照行政管理权限,由犯了错误的法官的所在部门主管领导,依据具体情况,在规定的权限内对该法官进行督促。

督促适用于执行行为本身存在的问题轻于需要依纪依法追究责任的情形,但该行为又不能因为法定事由而得以豁免,可以结合司法体制改革中完善法官员额制的有关规定,建立员额制执行法官个人督促记录,对于在一定期限内,有督促情形的执行法官,规定在几次督促以内,不退出员额但予以警告,在超过数次督促的,可以劝导该执行法官自动退出员额转任法官以外的其他职务,以作为执行法官员额制的一种退场机制。另外需要注意对同一案件的同一执行行为只能督促一次,如果承办案件的执行法官通过后续执行行为及时对问题进行了处理,并未造成影响的,应当不计入次数。

(三)惩戒

如果执行法官的执行行为违反法律或职责要求,侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益。按照有关规定,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任,以上适用于《法官法》第三十二、三十三条规定。对于执行法官的处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

三、执行责任认定背后矛盾及其解决

    (一)、原有的执行责任认定所存在的问题

法官责任制内含两个明确的核心意义,一个是让审理者裁判,另一个是由裁判者负责。我国《法官法》规定了应当惩戒的事由,同时也明确了应当免责的情况,但在这两种规定之间留下了一个模糊地带,即如果既不符合免责的规定,又不属于应当惩戒的事由。在这种情况下,如何认定执行法官的具体执行行为,成了解决问题的关键。

我国台湾地区在2011年完成《法官法》立法,其中特别规定了对法官的司法行为交付个案评鉴的制度,对我国大陆司法责任制特别是执行行为的责任认定,有很大的启示。

我国台湾地区《法官法》第30条第2项规定,法官有以下情形者,应付个案评鉴:1、裁判确定后或自第一审系属日起已逾6年未能裁判确定之案件,有事实足认因故意或重大过失,致审判案件有明显重大违误,而严重侵害人民权益者。2、违反职务上之义务、怠于执行职务或言行不检者,情节重大。3、未于参加公职人员选举前办理辞去其职务或依法退休、资遣。4、违反同法第15条第1项,任职期间不参加政党、政治团体及其活动之规范,违反同法第16条兼任其他职务之规定或损其职位尊严或职务信任之行为,包含泄露应严守职务上之秘密,以上情节重大者。5、严重违反办案程序规定或职务规定,情节重大。7、违反法官伦理规范,情节重大。

对于符合以上7种情形的,应当提请法官评鉴委员会进行个案评鉴。而相比之下我国对类似情形未规定法官评鉴制度,而是一般直接由有权处分的行政部门主管领导,根据具体情况,在规定的权限内,经集体研究后,向所在单位的纪律监察部门提出处分意见,由纪律监察部门审核批准,然后根据情况采取适当的方式将处分决定通知本人。这样的现有规定不仅不符合司法改革精神,其处理结果也难以在社会上得到广泛认同。因此,需要在以主观过错与客观行为相结合,责任与保障相结合为原则的指导下,参照其他国家和地区的立法经验,结合我国具体的司法实际,建立一个科学、理性的责任认定制度。具体在执行行为的认定中,评判一位法官的执行行为是否应该追责,需要有一个专门的委员会来加以评判。过去司法系统内部相对严密的管理和问责体制,已经不适应司法责任制的改革要求。

首先,内部问责不透明。通过行政管理部门依照有关规定处理法官的行为,依然未脱离过去法院行政化的组织管理方式,执行法官自己对处理的过程和结果,看不见,摸不着,没有心理预期,往往导致执行法官选择宁可少做,也不多做,以放弃依法实施执行行为的权力来规避风险,致使在执行过程中不作为、不担当成为普遍的现象。

其次,法官权利无保障。原有规定的有关部门除了法院内部的监察机构还可能包括上一级组织的领导以及所在层级的政府。而司法体制改革要求司法机关独立行使审判权、检察权,不受任何国家机关、社会团体和个人的非法干涉。没有上一级或者相对独立的组织来负责对法官的惩戒,法官终身责任制的制度价值无法实现,在推进司法责任制的实际操作中也会出现困难,我国广大基层法院往往可能基于惰性,对具体问题仍采用老途径,老办法来解决,这就违背了此次司法体制改革的精神。正因如此,结合我国各级法院众多,各地发展水平不同的具体实际,是否应该着重考虑各地法院执行法官,尤其是偏远地区的基层法院的执行法官,由于其自身执行行为受到打击报复的可能。如果不建立一个有效的制度切实保护执行法官的合法权利,那司法体制改革的成效必将减色不少。

再次,司法权威难树立。近年来,伴随着网络的飞速发展,人民群众对涉及司法审判和执行中的社会热点问题,尤其是像执行行为这样的公权力行使问题的关注度越来越高。执行行为因其性质属于司法权的独立行使范畴,既要保障不受任何社会团体和个人的非法干涉,又要受到舆论的有效监督。原有规定既无法保证公众知情权,又难以疏解社会舆论,而且很可能被社会舆情所左右,难以使法院执行法官的执行行为得到广大群众的理解和支持,不利于司法权威的树立。

(二)、建立执行法官职务评判委员会

以上分析表明,建立一个执行法官职务评判委员会,对执行法官独立行使执行权力,即可起到保障作用,又能发挥监督职能,而且可以避免社会舆论的不当干预,进而树立司法权威,关系到司法体制改革的具体成效。

如果参照台湾地区《法官法》的规定,法官评鉴委员会由法官3人、检察官1人、律师3人、学者及社会公正人士共4人组成。立法理由认为应该有法官以外的人士担任评鉴委员。台湾地区在组成法官评鉴委员会对法官行为进行评鉴时,这种具体详细的组成规定,可以作为我国大陆地区立法参考。我国在建立执行法官职务评判委员会时,也可以参照台湾地区的组织形式,以从事过或者了解执行工作的法官、检察官、律师、法学院教授及政协委员或人大代表由各自所在的组织选任产生而成。如此一来,既扩大了外界参与监督司法,提高了人民群众对这一委员会的信赖,又有效排除了非专业的不当影响。

台湾地区立法除了对法官评鉴委员会的组成有相关的规定,对请求评鉴的主体也有具体的条件要求。台湾地区法官法35条第1项规定以下四类人员或机关、团体认为有个案评鉴之必要时,得请求法官评鉴委员会进行个案评鉴:“1、受评鉴法官所属机关法官3人以上。2、受评鉴法官所属机关、上级机关或所属法院对应设置之检察署。3、受评鉴法官所属法院管辖区域之律师公会或全国性律师公会。4、财团法人或以公益为目的之社团法人,经许可设立三年以上,财团法人登记财产总额新台币一千万元以上或社团法人之社员人数二百人以上,且对健全司法具有成效,经目的事业主管机关许可得请求个案评鉴者,由此杜绝了案件当事人直接申请干扰司法的可能。另外,得申请交付司法评鉴的主体,一般为对司法具体实际较为了解,明悉法官职业道德操守的人或机关、组织,可以取得民众对审查具体司法行为的理解和信任。因此,在我国建立执行法官职务评判委员会时,也应该考虑对评判申请主体进行限制。比如在执行过程中,对被执行人不如实申报财产、阻挠执行等行为进行处罚,如果被执行人能直接申请评判,必将导致被执行人选择绕过对处罚本身进行复议而选择启动执行行为评判程序来对执行法官乃至所在法院施加压力,这样不仅不能有效监督执行行为,甚至还会矫枉过正从而降低执行法官的执行积极性。考虑到以上原因,对于申请对执行行为进行评判的主体,也必须制定有关规定,确认主体适格的,才可以启动评判程序。

对于执行行为的评判结果,可以分为不进行评判、请求不成立、请求成立给予惩戒、请求成立但不给于惩戒四种。

第一,不进行评判,包括最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第28条列举的八项事由:因下列情形之一,导致案件按照审判监督程序提起再审后被改判的,不得作为错案进行责任追究:(1)对法律、法规、规章、司法解释具体条文的理解和认识不一致,在专业认知范围内能够予以合理说明的;(2)对案件基本事实的判断存在争议或者疑问,根据证据规则能够予以合理说明的;(3)当事人放弃或者部分放弃权利主张的;(4)因当事人过错或者客观原因致使案件事实认定发生变化的;(5)因出现新证据而改变裁判的;(6)法律修订或者政策调整的;(7)裁判所依据的其他法律文书被撤销或者变更的;(8)其他依法履行审判职责不应当承担责任的情形

第二,请求不成立,不同于上述原因是指不属于以上八项规定中列举的不得追究的事由,但也不存在违反《法官法》第三十二条以及《意见》第2526条的有关规定的情形的。只是情节轻微,未达到请求评判标准的,职务评判委员会可以敦促执行法官今后注意或要求其尽快履职。

第三,请求成立给予惩戒,当执行法官职务评判委员会经决议认为确有必要给予惩戒的,可以移送特定的审判纪律监督部门审查,并可以对如何惩戒给出建议。对于执行法官职务评判委员会给出的建议,有关部门必须予以尊重。

第四,请求成立但不给于惩戒,当执行法官职务评判委员会认为执行法官的执行行为违反了《法官法》第三十二条以及《意见》第2526条的有关规定,但程度轻微的,可以做出请求成立但不予以惩戒的决定,并建议敦促执行法官对其行为予以注意。

四、司法体制改革与执行责任

建立和完善司法责任制是司法体制改革的牛鼻子,对其他各项司法改革均具有牵引和统领作用。执行难是困扰我国司法领域多年的顽疾,如何通过牵好牛鼻子来赶走顽疾,不仅要攻坚克难的勇气,也须制度上的支持。如何建立一个良好的责任制度,应当是司法体制改革的一项重要议题。同样,没有完善的执行法官责任认定机制,就没有执行法官独立、公正、高效行使执行权的基础。明确划分执行责任,建立执行法官职务评判委员会,通过有关程序认定执行行为是否合法,是解决执行责任的划分与落实问题的一种途径。

然而,徒法不足以自行,对于执行责任的落实,不光要靠制度的完善,还要靠法官队伍自身的建设。除了建立法官职务评判委员会,还可以参照外国司法经验并结合我国的优秀传统文化,构建一种法官的荣誉制度荣誉制度一般是指美国大学生的一种承诺制度,这是一种比较独特的学生自治制度。培养学生有道德意识和责任感,让学生在考试、课外作业、校园生活等方面进行自我管理。在我国司法实践中,可以以法官员额制改革为契机,通过推动法官自治,完善自我管理监督机制,使法官在行使权力时因自身的荣誉和责任感而不违纪违法。从而形成一种基于维护集体道德感来产生自我约束力的制度,如果将这样的制度引入司法体制改革之中,不仅有利于司法责任制的推行,更可以加强人民群众对司法公正的信心。在执行过程中,执行法官要为自己的执行行为负责,在执行法官入额时,要进行有关内容的宣誓,列举不应为的事项,包含每种违纪违法行为的具体表现,要求执行法官在执行案件过程中,不贪污受贿、不徇私枉法、不滥用职权、不玩忽职守、不拖延办案、不从事营利性的经营活动、不私自会见当事人及其代理人、不违法乱纪等等。

对于法官这一具有强烈荣誉感的职业,建立一个正当的行为规范,要好于用法律条款来约束,因为像执行行为这样的司法行为,随着社会的发展会有各种各样的演变,而制定法的滞后性在此时会显露无疑。而且法律制定者的理性不可能完全预见到今后司法实际中各种各样的可能,如果严格划分制定规范执行行为的具体规定,会有限制执行法官自由行使执行权力的可能,不严格划分又可能导致对执行行为认定的空白,可能使对同一执行行为的认定结果产生很大的不同。因此,要弥补制定规则过于绝对的缺点,需要结合实际情况不断完善规则解释,并加入法官职业的荣誉制度这样的具有自我约束力的内容。

在一些外国法中,十分强调法官的集体荣誉,并且建立了法官职业行为豁免制度,法官的职务行为无论对错,都不受外界的干扰,即法官对其职务行为有豁免权。但如果单纯的豁免执行法官对执行行为负有的责任,也不利于执行权的正常行使。因此有必要成立一个专门的委员会对执行责任进行认定,并同时以荣誉价值为标准,限制一些虽不能被认定为违反法律或职责要求但也对司法公信力产生严重破坏的事件的发生。对于建立一种可以与我国现有法律制度相衔接的荣誉制度,必须与上文所述的执行法官职务评判委员会制度相配合,对于荣誉制度的具体内容,也可以由执行法官职务评判委员会依照我国现行法律的精神加以制定。执行法官一旦触犯荣誉制度,但未被执行法官职务评判委员会认定的,可以自己主动退出员额,以此来防范“一颗老鼠屎,打坏一碗汤”,达到全面落实司法责任制、稳步推进司法体制改革的目的。

如果执行法官依法依规履行法律赋予的执行职责,严格遵守荣誉制度,其行为就具有了一定意义的豁免权。不过,这种豁免权是相对的不是绝对的,一旦依照评判制度启动了对执行法官的执行行为的评判,那么该种豁免就应该被悬置,而等待执行法官职务评判委员会的评判结果。因此,以上所述的荣誉制度不等于西方国家的豁免制度,虽然它们有着避免司法行为被外部所干扰的一致目的。

执行法官是否进行员额制改革在现在还存在较大争议,如果将执行法官也列入员额制安排,使其独立执行,自负其责,那么就有必要采取一种激励制度来择优汰劣,即让执行法官珍惜自己的荣誉价值,在执行过程中谨慎行使权力,但也不必担心外来的打击报复。一个通过珍惜荣誉,自我纯净的执行队伍,一定能适应时代的变化,经受历史的检验,赢得群众的支持。


从司法实践来看,执行责任的认定、惩处存在一定的规则盲区,往往导致有些执行行为不该追责的予以追责,应该追责的未予追责。这样的执行责任追责体制存在很大的弊端,不仅严重打击执行法官依权履职的积极性,也给当事人在内的其他人干扰司法秩序、携私打击报复提供了条件。

在现今信息发达的时代,我们不仅能够充分利用媒体发现社会问题并及时有效疏导,更可以通过执行公开加强群众监督。然而,公众的判断容易为不详实的信息所误导,加之现阶段我国广大人民群众的法律意识仍然处于比较低的水平。如果此时对执行法官没有制度上的保障,那么他们极容易成为多数人的暴政中的受害者。因此,急需建立一个专业的评判执行行为的委员会,并且这一委员会的选任要具有极强的公正性和广泛的代表性。一方面,选任的对象要对我国具体司法实际有着极深的理解;另一方面,又要具有一定的代表性,能够既倾听群众的诉求,又有强烈的司法职业操守。他们能够判识执行行为背后的法律依据,排除社会舆论中一些盲目的干扰,达致法律效果与社会效果的有机契合,最终解决依法认定执行责任的问题。

当然,每一项新制度的设计都不会尽善尽美,都需要在实践中加以完善。站在经验主义的立场上讲,制定法的缺憾在于过分相信人的理性。因为单凭人的理性所制定出的规定质量并不乐观。相比之下,英美法系所建立起的判例制度,在相当长的时间里,虽然屡有问题屡经修改但仍正常运行。而大规模法典化的大陆法系国家,如法国、德国和日本,无论其国家制度还是法律法规都发生了较大的变化,而且值得一提的是这些国家不仅没有平稳地实现现代化,更不是经历过大规模血腥革命,就是发动过侵略战争。对于执行责任的落实,我国法律并非一片空白,过于详细的规定可能有限制执行权正当行使之嫌,如果过于宽松又可能导致权利的滥用。

因此参照我国台湾地区《法官法》的规定,设立执行法官职务评判委员会制度,并配合建立执行法官荣誉制度可以在推进司法改革中避其害而趋其利。值得一提的是,这样的制度不是死的一成不变的,而是可以在司法实践的过程中不断地进行自我完善的。总之,司法责任制中执行责任的划分与落实,关系到司法公正、司法权威、司法秩序、司法公信的体制机制,需要在实践中不断创新来给予支持,建立执行法官职务评判委员会,配合一种以员额制为补充的退出机制,符合主观过错与客观行为相结合,责任与保障相结合的基本原则,在司法实践领域或许是可行的。

 

 

 

 

 

 

责任编辑:郑博涵